Pladoyer pour un autre mode de gouvernance

Posté par Rabah Naceri le 1 décembre 2012

Plaidoyer pour un autre mode de gouvernance locale pladoyer

 

Par Mhand Kasmi*


Le rideau va tomber sur les élections portant renouvellement des Assemblées locales du 29 novembre. Une élection double jumelée (APC-APW) annoncée par une campagne qui fut une fois de plus, d’aucuns diront une fois de trop, conforme en tous points à toutes les campagnes d’élections organisées depuis le début du millénaire : morose, décalée et déteignant de manière quasi-surréaliste et de plus en plus insupportable sur les milliers d’espaces publics qu’elle continue de polluer en toute impunité de ses millions d’affiches sauvages lacérées, de ses bruyants flonflons et de ses décibels assourdissants.
Une «campagne» qui émarge plus au registre du tapage public, en réalité a celui non avoué d’une pré-campagne présidentielle aux relents revanchards pour les ombres «chinoises» intéressées qui s’y projettent prématurément et subrepticement, qu’à celui plus soft, plus sain d’une rencontre de proximité ciblant fondamentalement le sens civique et citoyen des électeurs et leur disponibilité à participer au pacte de gouvernance dont ont tant et si cruellement besoin aujourd’hui nos collectivités territoriales.

Les leçons d’une double campagne électorale (APC-APW) aux enjeux bien plus qu’historiques
Que retenir désormais de cette campagne pour des élections locales jumelées qui interviennent pourtant dans le cadre de la mise en œuvre des réformes décidées solennellement par le premier magistrat du pays un certain 15 avril 2011 ? Ce jour-là, le président Bouteflika avait en effet annoncé une «révision profonde» de la loi électorale pour permettre aux Algériens d’«exercer leur droit dans les meilleures conditions, empreintes de démocratie et de transparence». La loi électorale a bel et bien été révisée, mais les pratiques électorales d’un autre âge sont restées les mêmes. Pire, elles ont régressé ! De manière chaque fois plus scandaleuse encore ! Le deuxième facteur qui tendait en toute logique à conférer à ces élections locales une importance et une tonalité quasi-historiques, est qu’elles se déroulent l’année du cinquantenaire de l’Indépendance du pays et en application de nouvelles lois réglementant l’espace d’intermédiation névralgique entre l’Etat et le citoyen, que constituent la wilaya et la commune. Des lois attendues depuis plus de deux décennies ! Qu’apporteront au cours de leur mandat électoral qui s’étalera sur les cinq longues et décisives prochaines années pour l’avenir du pays, les mal-élus qui surgiront des urnes samedi prochain, à la revitalisation durable de cet espace de confluence des intérêts bien compris de l’Etat et des citoyens que sont les collectivités territoriales ? Si l’on devait s’en tenir exclusivement à la physionomie générale de la campagne qui vient de s’achever et à l’analyse conséquente et sans complaisance des discours à la désolante stérilité «servis» aux quatre coins du pays, nous répondrions sans la moindre hésitation : rien ! Quant au programmes électoraux, les vrais, ceux qui correspondraient aux réels enjeux d’une gouvernance locale, ceux qui expliqueraient ce qu’est devenue la décentralisation cinquante ans après l’indépendance, le (ou les) contenu(s) possible( s) de la démocratie locale ou encore la réforme des finances locales, motus et bouche cousue.

Bonne gouvernance, d’accord, démocratie d’abord !
Aucune avancée notable, sérieuse, réellement tournée vers l’avenir dans le processus d’affranchissement des collectivités locales des lourdes pesanteurs qui ont contrarié jusque-là leur naturel élan d’apprentissage des vertus de la saine démocratie locale, ne saurait être envisagée sans la clarification, voire la reconfiguration franche et loyale du lien qui les lie à l’Etat central. Un lien ombilical combien vital et nourricier au lendemain de l’indépendance, devenu un demi-siècle plus tard, c’est-à-dire aujourd’hui, définitivement dévitalisant et asphyxiant. Cette exigence qui constitue un pré-requis fondamental à la promotion d’une «bonne et saine» gouvernance locale, nécessite elle-même une reconfiguration en amont des missions de l’Etat, qui doit plus que jamais voir son rôle «recentré» autour de la prise en charge des missions régaliennes de puissance publique. Et Dieu sait qu’elles sont nombreuses et variées ! Abordant cette question, le rapport général du Comité de la réforme des structures et des missions de l’Etat élaboré en 2011 à la demande du président de la République, tranche sur le vif : «La réforme de l’Etat implique pour les collectivités territoriales, de nouveaux principes fondateurs, s’articulant autour du développement d’une dynamique d’autonomisation des pouvoirs locaux, seule à même de participer à la restauration de l’autorité de l’Etat et à la reconquête de sa crédibilité. Elle implique également la rénovation du mode de gouvernance locale, (…) la promotion et la consolidation de la démocratie locale comme nouveau champ de régulation des rapports entre l’Etat et le citoyen.» Sans commentaire. Pour se convaincre davantage de l’inéluctabilité de cette évolution suggérée par ce rapport, il n’y a qu’à la rafraîchir et la revalider par les dernières recommandations (30 décembre 2011) du plus important diagnostic stratégique du développement local jamais organisé en Algérie : la «Concertation nationale sur le développement local», menée tambour battant pendant des semaines par le Conseil national économique et social. Ses propositions : Recentrage du rôle de l’Etat à travers sa réinstallation dans un périmètre stratégique, approfondissement de la décentralisation, réforme de la gouvernance et de la fiscalité locale,…

La réhabilitation de la fécondité multiple du couple déconcentration- décentralisation
Pour autant qu’elles appellent une réforme globale des missions de l’Etat moins saccadée et plus linéaire, lisible dans ses déclinaisons territoriales, les nouvelles réalités politiques, économiques et stratégiques actuelles de notre pays relancent le besoin urgent de «dépoussiérage », de reconfiguration de l’articulation du socle fondateur de toute réforme de la gouvernance locale, constitué par le vieux couple déconcentration-décentralisation. Toujours affirmés depuis le premier code communal en 1967, la nécessité vitale de la déconcentration et les impératifs de la décentralisation se sont heurtés aux lourdeurs, blocages et réticences d’un système d’administration marqué par ses racines jacobines héritées du napoléonisme aux couleurs coloniales, générant des rigidités bureaucratiques de plus en plus étouffantes. Le recentrage des administrations centrales de l’Etat sur leurs missions de prospective stratégique, de régulation et de contrôle, implique, par voie de conséquence, un délestage et un redéploiement urgent des responsabilités sur les espaces déconcentrés et surtout décentralisés. Au nom d’une décentralisation «canalisée» et «instrumentalisée », les collectivités territoriales et tout particulièrement les communes, se sont en effet installées et à leur corps défendant dans une logique de dépendance, agissant essentiellement comme unités administratives appendices de l’Etat, délaissant et marginalisant ainsi et de manière de plus en plus visible à l’œil nu, toutes leurs fonctions de proximité sociale et de réelle écoute des citoyens. Ces graves dérives des collectivités locales algériennes de leurs missions de proximité originelles, conjuguées aux errements induits par les manifestations électorales d’un pluralisme débridé au cours des deux décennies (1991-2011), ont fini par créer les conditions d’une rupture de contrat liant les élus à leur population, précipitant ainsi la crise de légitimité des institutions locales. Ces collectivités sont aujourd’hui frappées d’une double incapacité de servir et l’Etat et le citoyen.

Le miroir grossissant de la crise d’identité des collectivités territoriales : Les finances publiques locales
Les finances publiques locales n’ont jamais été insérées dans l’ordre des préoccupations nationales prioritaires. L’«autonomie » financière des wilayas et des communes est trop longtemps restée tributaire d’un système de financement désormais largement obsolète de leurs budgets caractérisé, essentiellement, par :

• L’étatisation presque totale de la fiscalité dite locale» constituée de produits en grande partie centralisés et redistribués, selon des mécanismes de péréquation et de solidarité de plus en plus inadaptés aux particularités et surtout aux besoins des wilayas et des communes.
• L’affectation par l’Etat de dotations de crédits d’équipement, selon des procédures lourdes, complexes et toujours décalées par rapport aux évolutions et aux dynamiques de développement multiples enregistrées.
Ce système de gestion, adossé à la mamelle particulièrement généreuse de la rente pétrolière de l’Etat-Providence et par ailleurs figé dans son organisation et ses procédures, n’a enregistré aucune évolution (malgré plusieurs réformes dont la dernière date de 2006), susceptible de tenir compte des nécessités de participation effective des élus locaux à la gestion de leurs ressources et de leurs dépenses. Il a atteint ses limites «historiques» de son obsolescence avancée, lorsqu’il a été traversé et aggravé à partir de 1986 par une série de secousses qui ont eu pour résultat, d’amenuiser, voire de réduire de manière drastique les ressources affectées «par le haut» aux communes et aux wilayas, entraînant ces dernières dans le tourbillon sans fin de l’endettement cyclique devenu depuis structurel. Ainsi, de 52 communes sur 1 541 en 1986 (3%), le chiffre des communes déficitaires est passé à 1 249 en 2006, soit plus de 80% ! Le plus grave dans ce tableau peu reluisant est la propension à la reproduction systématique élargie et très rapide de ces déficits, même quand ils sont, comme ce fut le cas en 2006, «épongés» d’un revers de main par l’Etat. L’exemple le plus symptomatique à ce sujet est celui de la wilaya de Sidi-Bel-Abbès dont la dette des 45 communes sur les 52 qu’elle compte (86%) a été rachetée par l’Etat en 2006. Cette wilaya s’est retrouvée de nouveau et moins d’une année plus tard avec 50% de communes déficitaires ! Le redressement salutaire des finances locales ne peut donc et, par voie de conséquence, s’opérer qu’en rénovant de fond en comble et cette fois «de bas en haut» le système global de finances locales, sur la base d’une autonomie financière réelle et effective des collectivités territoriales et sur la reconnaissance au profit de ces dernières, du droit irréfragable de mobiliser les ressources correspondant à leurs charges. C’est la première condition à l’avènement d’une démocratie locale, ayant pour finalité la satisfaction des besoins réels, de plus en plus variés et chaque jour qualitativement nouveaux du citoyen.
Gouvernance locale et société civile
Exigence de la démocratie, la concertation sociale et d’une manière plus large l’implication des acteurs locaux dans toute la diversité de leur intervention et de leur statut, à la mise en mouvement de l’action publique, est aussi un des fondements de la bonne et saine gouvernance, tant au plan national que local. Tout Etat soucieux de l’efficacité de son action se doit en effet d’être à l’écoute permanente et sincère de la société civile et s’assurer de l’acceptabilité et de l’applicabilité des décisions qu’il prend et des mesures qu’il met en œuvre. Il s’agit là d’un mouvement universel né au cours des années 1990, qui tend à intégrer de plus en plus dans les critères de bonne gouvernance, la pratique du dialogue et de la concertation avec les syndicats, les organisations professionnelles, les associations et les groupements d’intérêt. L’Algérie n’a pas attendu la chute du mur de Berlin pour se familiariser et même mettre en œuvre épisodiquement ces nouveaux concepts s’apparentant à ce qui est aujourd’hui appelé gouvernance. C’est paradoxalement au lendemain de l’indépendance que notre pays a expérimenté, pour la première fois à l’échelle locale, ces précieux modes de concertation. Il s’agit, entre autres, des «commissions d’intervention économique et sociale», créées par l’ordonnance du 9 août 1962 au siège de chaque préfecture. Ce texte prévoyait la possibilité de mise en place de commissions similaires au siège de chaque sous-préfecture et de chaque commune. Réunissant des représentants de la population, des techniciens des services publics et des entreprises privées, ces commissions avaient pour mission «d’assister » les organes exécutifs locaux dans leurs attributions économiques et sociales. Les différents gouvernements ont par la suite pratiqué, à des degrés variables, la concertation organisée dont les plus connus sont au niveau local les Assemblées populaires communales élargies pour la mise en œuvre de la révolution agraire (1972-1978) et la «tripartite» au niveau national, au cours de ces dernières années. Utilisés tantôt comme lieux d’arbitrages politiques complexes au niveau local (révolution agraire) ou chambres de «décompression sociale» et lieu de dialogue fructueux (tripartites) au niveau national, ces modes de concertation ont chaque fois démontré leur efficacité. Malgré cette utilité évidente jamais démentie, les actions de concertation, notamment au niveau local, n’ont jamais fait l’objet d’une organisation rationnelle, cohérente, systématisée et institutionnalisée. La loi n°11-10 du 22 juin 2011 relative à la commune n’a pas cru devoir légiférer de manière convaincante sur cette névralgique et vitale question, et ce, malgré l’insertion en son sein d’un nouveau titre complet intitulé «la participation des citoyens à la gestion des affaires de la commune». L’utilisation abusive dans ce paragraphe de la loi de la locution «l’APC peut…» ou encore de formules staliniennes d’un autre âge du type «encadrement adéquat des initiatives locales» achève de remettre en cause l’effet d’annonce pour le moins démagogique du titre sous lequel sont «livrés» les articles 11, 12,13 et 14 consacrés à cette «ouverture démocratique» plus concédée que librement consentie ! Même les assises des premiers états généraux de la société civile algérienne, organisées en grande pompe par le CNES la veille de la promulgation de ce nouveau code communal (14 au 16 juin 2011), sanctionnées par l’adoption d’une charte et d’une déclaration finale recommandant la «consécration du rôle de la société civile dans un cadre institutionnel approprié», n’ont pas eu d’écho au sein de l’hémicycle des deux chambres. Dommage pour la société civile et surtout pour l’efficacité de l’action de l’Etat lui-même !

Les autres chantiers stratégiques de la gouvernance locale
Nous ne pouvions épuiser dans le cadre de la présente contribution l’ensemble des thématiques liées à la nécessaire et urgente adoption de nouveaux modes de gestion devant enraciner, consolider et irriguer les sillons et fertilités multiples reconnus à la gouvernance locale, sans les compléter utilement par quelques autres chantiers d’appoint stratégique qui mériteraient d’enrichir durablement les démarches pratiques de management territorial de ce mode de gestion. Il s’agit principalement :

• de la réhabilitation de la ressource humaine des collectivités locales, notamment celles des communes gravement sous-qualifiée et pléthorique ;
• de la revitalisation des «territoires dormants » et «inexploités» à travers la reconfiguration de la taille géographique et économique sous ou surdimensionnée des territoires des collectivités locales (zones montagneuses, statut des grandes villes et pas seulement de la capitale, vastes communes du Sud… ) Cette action pourra se réaliser à travers un nouveau découpage découpage territorial optant délibérément pour des territoires pertinents, libérés des logiques féodales du «wilayisme» stérilisant, qui a empêché les collectivités territoriales algériennes de voir leur logique de croissance honorée et utilement fécondée, en raison de la peur qui tenaille aujourd’hui encore les pouvoirs publics, chaque fois qu’il faut programmer et réaliser un découpage territorial (le dernier découpage territorial date de 1984 !) ;
• en imposant de nouvelles lignes d’assemblage à l’articulation de l’action publique des structures déconcentrées de l’Etat et de celle de plus en plus autonomisée des collectivités locales, la dynamique ascendante de la gouvernance locale va interpeller, voire bouleverser l’architecture institutionnelle traditionnelle par trop rigide de l’organisation territoriale, qui sera amenée à consacrer, tôt ou tard, et sans complexe aucun, un espace intermédiaire entre la wilaya et le niveau central. Cet espace de plus en plus nécessaire, de plus en plus régulateur de l’action publique territoriale a pour nom la région.
Le chaînon manquant : l’espace de gouvernance supra-national maghrébin
Dans ce nouvel édifice reformaté à l’aune des exigences d’une économie mondialisée qui reconfigure ses espaces stratégiques desquels l’équation de notre pays- continent n’est jamais absente, le principe de subsidiarité qui vise à privilégier le niveau inférieur d’un pouvoir de décision, aussi longtemps que le niveau supérieur ne peut pas agir de manière plus efficace, trouvera toute sa pertinence et sa pleine justification. Et peut-être que ce jour-là, nos nouveaux territoires pertinents de gouvernance s’enrichiront d’un nouvel espace de déploiement de cette subsidiarité qui manque terriblement aujourd’hui à son relief, à son identité, à son étoffe : l’espace maghrébin, territoire de tous les futurs dont nous rêvons déjà en cette année de cinquantième anniversaire de l’Indépendance !

M. K.
* Ex-directeur de la réglementation et du contentieux du Gouvernorat du Grand- Alger.
Ex-professeur-associé à l’Ecole nationale d’administration.

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